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公部門資訊的自由取得與再次使用

政府部門和公有企業因為本身在運轉經營上的需要,會持續生產大量的資料與文件。這些資訊一般稱為「公部門資訊」(PSI, Public Sector Information)。根據「經濟合作與發展組織」(OECD)的定義 [1],公部門資訊具有以下的特質:「公部門因為其功能而直接產生(例如氣象資料,經濟統計)、以動態連續方式產生、而且可以直接用於商業應用」。這些資料包括地理空間資料、人口統計、健康醫療資訊、社會經濟指標、科學研究資料庫等。許多這些資訊不僅是公共出資的研究產出,對研究者也有很大助益。公部門資訊目前常以數位的方式呈現,有些還可以在網路上直接取得,也因為這些資訊的普遍價值,許多國家的政府也逐漸評估、推廣其使用。本文以下將介紹公部門資訊在開放使用上的國際趨勢與作法。

我國著作權法第九條,「憲法、法律、命令或公文」不得為著作權保護之標的。其中所稱的公文,「包括公務員於職務上草擬之文告、講稿、新聞稿及其他文書」。另外,我國政府資訊公開法第五條,「政府資訊應依本法主動公開或應人民申請提供之」,其中所稱的政府資訊,「指政府機關於職權範圍內作成或取得而存在於文書、圖畫、照片、磁碟、磁帶、光碟片、微縮片、積體電路晶片等媒介物及其他得以讀、看、聽或以技術、輔助方法理解之任何紀錄內之訊息」。不過,著作權法所稱之公文,在性質上應屬靜態的行政歷往紀錄,不盡是動態連續產生的性質。同時,政府所公開或提供的資訊在人民取得之後,是否可自行使用於任何其他用途,似未有明確的規範。

美國的著作權法規定,聯邦政府雇員在工作上產出的著作皆屬於公有領域(Public Domain),事實上,美國聯邦政府本身即是公有領域最大的生產者之一。美國行政管理和預算局(OMB, Office of Management and Budget)的 A-130 號通告,對於美國政府資訊的流通使用設立了一般性的原則,並鼓勵政府部門以邊際成本(亦即資訊提供這項工作本身的成本),來提供政府資訊;若是於線上提供,就應該免費 [2]。而歐盟、英國、澳洲和部份國家,對政府部門的著作產出以及許多公部門資訊,大多主張著作權利保留,這與美國非常不同。歐盟對於資料庫另有 96/9/EC 號指令給予法律保護,形成公部門資訊在自由使用上的障礙,而資料庫在美國與我國並無類似法律保護。雖然歐盟對於公部門資訊,也提出 2003/98/EC 號指令,鼓勵其再次使用,但一般認為,相較於歐盟等國家,美國在資訊服務的快速發展(如 Google Map 線上地圖等加值服務),和公部門資訊(如聯邦政府所產出的地理空間資料)在美國歸屬於公有領域,可自由取得、再次使用,有相當的關聯。

公部門資訊的開放使用,除了有助於資訊服務產業以及新市場的發展,這些資訊本身也能增進市場的透明和效率,有利個人成為社會經濟活動的積極參與者,並促進相關研究工作的進行。除了在經濟層面上直接與間接的好處之外,公部門資訊的即時與正確發佈,也是公部門行政效率的一種指標;公部門資訊可被自由取得和使用,也是政府體制透明負責的表徵,人民當家作主的例證。也因此在政治與政策層面上,美國、英國、澳洲、紐西蘭等民主國家正大力推展公部門資訊的開放與使用。

美國歐巴馬總統於2009年上任後,在給行政部門首長的「透明與開放政府」備忘錄中,指出政府是透明的、政府是參與的、政府是協力的 [3]。美國行政管理和預算局,也於2009年12月發佈「開放政府指令」 [4],要求各行政部門採行以下的步驟:一、線上發佈政府資訊,二、增進政府資訊的品質,三、建立並制度化開放政府的文化,四、建立政策架構以促成開放政府。這項指令的立即成果是 data.gov , 這個網站上有來自各行政部門的公部門資訊,都用開放格式整理紀錄。隨著「開放政府」(Open Government)的政策倡議 [5][6][7],不僅在美國,在英國(data.gov.uk)、澳洲(data.australia.gov.au)、紐西蘭(data.govt.nz)等國家,公部門資訊在開放使用的實務工作上,都獲得廣泛的重視與進展。值得注意的是,英國、澳洲、紐西蘭等國家,因為公部門資訊大多受著作權或是資料庫權利保護,所以在政策與實務作法上,這些國家的政策都鼓勵政府部門採用創用CC授權條款,尤其是最寬鬆的創用CC「姓名標示」授權條款,來釋出公部門資訊。

公部門資訊的開放使用,不僅只是在中央政府的層級,許多地方政府,也都有公部門資訊入口網站,例如,倫敦(data.london.gov.uk)、舊金山(datasf.org)、以及溫哥華(data.vancouver.ca)等。民間組織則如美國的公有資源組織(Public.Resource.Org),英國的開放知識基金會(Open Knowledge Foundation),以及歐盟的公部門資訊平台(European Public Sector Information Platform),也都持續關注這方面的議題。

以上介紹了國際上公部門資訊在開放使用上的趨勢與作法,在本文的最後,回到台灣的現況,筆者想試著提出幾個問題:請問您瞭解台灣公部門資訊的取得與使用方式嗎?如果您關心規劃中的石化工業區對周圍環境的影響,想自行或是委託顧問公司進行環境影響評估,而必須整批取得內政部掌有的地圖資料 [8]、環保署的空氣品質監測資料 [9]、以及中央氣象局的氣候監測資料 [10],自行整合進行模型建立與模擬,您認為在資訊的取得以及再次使用上,在這個例子上,會是容易還是困難呢?

註:本文先前已登在第五十六期《創用CC電子報》(2010年12月3日發刊),並同時刊於台灣創用CC計畫網站


[1] OECD. Digital Broadband Content: Public Sector Information and Content. ^

[2] Nancy Weiss. Overview of U.S. Federal Government Information Policy. Appear as Chapter 2 in, Paul F. Uhlir, Rapporteur, The Socioeconomic Effects of Public Sector Information on Digital Networks. ^

[3] Barrack Obama. Transparency and Open Government. ^

[4] Peter R. Orszag. Open Government Directive. ^

[5] Lindsay Tanner. Declaration of Open Government. ^

[6] New Zealand Government Open Access and Licensing (NZGOAL) framework. ^

[7] International Open Government Data Conference. November 15-17, 2010, Washington, D.C., USA. ^

[8] 內政部,國土測繪中心^

[9] 行政院環境保護署,空氣品質監測網^

[10] 中央氣象局^